智说2024⑪丨进一步完善绿色投资政策工具

绿色发展是新发展理念的重要组成部分。中央经济工作会议把“深入推进生态文明建设和绿色低碳发展”列为九大重要任务之一，提出要积极稳妥推进碳达峰、碳中和，加快打造绿色低碳供应链，实现这一目标需要继续完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系。近年来，我国支持绿色发展的投资政策工具不断丰富，绿色发展基金、低碳REITs等新型投融资工具不断涌现。展望2024年，完善绿色投资工具，对扩大有效投资和支持绿色发展都有重要意义。

一、支持绿色发展的投资工具不断丰富

为了适应绿色转型的新特点新要求，近年来，在传统财政专项资金投入、补助、贴息等投资政策工具基础上，进一步衍生出了绿色发展基金、绿色发展专项中央预算内投资、低碳REITs等新型投融资工具，推动绿色资金配置效率持续提升。

绿色发展基金模式发展较快。2019年9月，国务院批复设立国家绿色发展基金，首期总规模达885亿元，其中，中央财政出资100亿元，撬动长江经济带沿线11省市、金融机构和相关行业企业出资700余亿元。国家绿色发展基金成立后，江苏、浙江等多地积极与社会资本开展合作，陆续设立了地方绿色发展基金。2022年5月，财政部印发《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，研究设立国家低碳转型基金，未来资金将进一步投向绿色低碳转型、绿色低碳科技创新和基础能力建设等重要行业和关键领域。在政府投资基金引导下，股权投资市场设立绿色发展基金积极性也显著提升。据清科统计，2022年，我国私募股权投资市场新募集绿色主题基金共计122只，同比增长67.1%，募集规模达到1137.68亿元，同比增长70.5%。

绿色发展专项中央预算内投资管理方式不断完善。2018年2月，国家发展改革委发布《长江经济带绿色发展专项中央预算内投资管理暂行办法》（以下简称“办法”），该办法规定了长江经济带绿色发展专项中央预算的支持方向、资金安排、资金申请、审核下达和监管措施，明确中央预算内投资支持生态环境突出问题整改项目、长江生态环境污染治理“4+1”工程项目、湿地保护和修复项目、协同推进生态优先绿色发展工程等。办法进一步规范了长江经济带绿色发展专项中央预算内投资管理，提升了中央资金的使用效率，为各地利用中央预算内资金推动绿色发展起到了示范效应。

低碳基础设施REITs试点探索推进。2021年5月，首批9只基础设施公募REITs上市交易，试点产品中近半数持有绿色基础资产，涉及垃圾处理、生物质发电、收费公路、产业园区、仓储物流和污水处理等基础设施类型，涵盖京津冀、长江经济带和粤港澳大湾区等重点区域。2021年7月，国家发展改革委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》，将风电、光伏发电、水力发电、天然气发电、生物质发电、核电等清洁能源项目纳入试点范围。后续广东、天津、北京等地分别在绿色金融、盘活存量和基础设施REITs试点建设等领域出台政策，文件中均不同程度地强调了推进低碳基础设施REITs，为低碳基础设施REITs的发展注入新活力。

二、绿色投资体制机制仍有待健全

一是政策协同性有待加强。绿色发展的支持资金分散在各部门，行业管理部门在出台促进本行业绿色投资政策时，相互之间有效衔接不足，未形成一套完整系统的投入合力。中央对地方财政转移支付和补偿机制不健全，影响了欠发达地区绿色发展的积极性，尤其在中西部地区，一些财政收入水平相对较低的省份和城市在绿色发展资金支持方面显得能力不足。投资政策涉及各方利益，中央政府、地方政府和企业在政策中的诉求和利益存在差异，可能会在一定程度上扭曲绿色发展政策意图。

二是政府绿色投资资金管理方式有待完善。从支持对象来看，目前，政府对于绿色投资的激励主要以项目类为主，对于技术、研发和管理的支持相对不足。从投入方式来看，政府促进绿色发展的资金投入方式以补助、贴息为主，新型投资方式所占比重仍然较低。从操作方式来看，政府绿色投资项目以政府相关部门审核为主，中介机构提供决策咨询较少，社会公众参与程度不强。从实施模式来看，基于绿色投资行为过程的补助较多，而基于行为结果的补助较少。上述管理方式都在一定程度上导致政府绿色投资资金配置效率不高。

三是社会资本参与绿色投资积极性不足。生态产品的市场化配置机制（价格机制）不完善，导致微观市场主体缺乏绿色投资的内在激励。一方面，生态环境受益范围和受益程度较难认定，成本分担很难达成一致，缺乏有效的市场交易机制，优质生态、环境、资源产品卖不出相应价格，投资者很难从供给优质生态产品中得到合理收入，投资激励缺失。另一方面，生态环境产品定价机制缺失，监管难以到位，企业破坏生态环境少付甚至不付成本，本应由企业支付的成本被转嫁给社会，逆向刺激了企业在环境保护上违法违规操作。

四是外商绿色投资的环境有待优化。虽然外商投资准入的负面清单连续缩减，外商投资限制逐渐减少，但由于政策激励不足和ESG发展存在障碍等问题，外商绿色投资仍未完全发挥出在开发绿色技术、设计绿色产品和建立绿色供应链方面的优势。现行的《鼓励外商投资产业目录》中对于绿色低碳投资的重视程度有待提高，在推进绿色技术创新、建立绿色基础设施、防范生态环境风险等方面激励不足，一定程度上影响了外国投资者对我国绿色低碳投资的预期。此外，外资在国内构建ESG生态体系过程中也存在着较为显著的适应性问题，主要原因是目前我国ESG的发展缺乏统一有效的信息披露制度和评级标准，与国际的衔接程度不高，ESG投资主题的基金与欧美市场相比，产品较为单一、投资规模较小等。

三、完善支持绿色发展的投资政策体系

一是在绿色投资政策制定上更体现协同合作。绿色发展投资涉及领域多、范围广，具体投资政策的制定，必须从全局和整体角度，通盘考虑政策的协调性、操作性和连续性，考虑政策的相互影响，注重政策的协同效应。将经济发展与绿色低碳转型相结合、区域差异与领域特性相结合、存量改造与增量控制相结合、投资政策与其他政策相结合、非经济政策与经济政策相结合，避免不同政策相互冲突或导致“合成谬误”。统筹运用多种政策工具，平衡短期与长期政策和资金安排，优化政府对于绿色发展的引导效率和服务质量。

二是在政府投资管理上更强调科学规范。绿色产品生产过程复杂多样，在运用政府投资激励绿色发展的资金安排时要有所区分，对于只能通过过程体现的绿色低碳行为，以过程激励的投资政策为主，对于结果能界定的绿色低碳行为，以结果导向的投资政策为主。强化政府投资的事中事后监管，加快关于绿色评价指标、方法、参数等的相关研究，建立绿色绩效评价考核制度，加大对绿色发展和节能减排成效的考核力度。建立政府投资项目绿色信息披露制度，加强公众对投资绿色化转型的监督。

三是在投资主体上更强调有效市场与有为政府相结合。绿色发展不仅需要政府解决外部性问题，更要发挥市场在资金配置效率上的优势。一方面，要充分发挥政府提供公共产品和减少市场信息不对称的功能，加强政府投资对社会资本的撬动作用，引导社会资本投向清洁能源技术、节能降耗减排等领域。另一方面，要完善市场化配置机制尤其是生态产品价格机制，推动环境保护、优质生态供给的成本和收益内部化，提升民间投资支持绿色发展的内在激励，让“绿水青山”切实体现出“金山银山”的市场价值。

四是在投资环境上提升外商投资绿色发展的吸引力。

在大力推动发展中国家能源绿色低碳发展方面，中外企业具有广阔的合作空间和巨大的合作潜力。要适当降低外商在能源基础设施等领域投资门槛，提出清晰、明确的绿色发展短期、中期、长期目标，提高政策稳定性，制定鼓励性、引导性的政策措施，营造更好的投资环境。不断调整完善《鼓励外商投资产业目录》，引导更多外资投向先进制造业、现代服务业、高新技术、节能环保等领域，促进外商投资绿色低碳升级，推动外资“扩增量、稳存量、提质量”发展。

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