政府信息公开

各区县人民政府，市直有关单位：  

《吐鲁番市公立医院综合改革实施方案》已经市政府研究同意，现印发你们，请按照方案要求，认真贯彻落实。  

吐鲁番市人民政府办公室  

2015年12月24日  

吐鲁番市公立医院综合改革实施方案  

根据《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》（国办发〔2015〕33号），《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号），国家卫生计生委、财政部、国务院医改办《关于确定第三批公立医院改革国家联系试点城市及有关工作的通知》（国卫体改发〔2015〕62号），自治区人民政府《关于加快推进自治区县级公立医院综合改革的实施意见》(新政发〔2014〕75号)，自治区人民政府办公厅《关于印发自治区关于全面深化医药卫生体制改革实施方案的通知》（新政办发〔2015〕100号）等系列文件精神，为确保吐鲁番市的市、县级公立医院综合改革工作顺利推进，加快建立基本医疗卫生制度，不断提高人民群众的健康水平，现结合我市实际，制定本实施方案。  

一、指导思想  

深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和第二次中央新疆工作座谈会及自治区党委八届六次、七次、八次、十次全委（扩大）会议精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持四个全面的战略布局，按照党中央、国务院及自治区的决策部署，把深化医改作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，加快推进全市公立医院综合改革。充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医责任，着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革。统筹优化医疗资源布局、构建合理就医秩序、推动社会办医、加强人才培养等各项工作，为持续深化公立医院改革形成可复制、可推广的实践经验。  

二、基本原则  

（一）协调联动，统筹推进。推进医疗、医保、医药联动，促进区域内公立医疗机构同步改革，强化公立医院与基层医疗卫生机构分工协作，与社会办医协调发展，营造良好的公立医院改革环境，增强改革的系统性、整体性和协同性。  

（二）面向基层，彰显公益。必须始终把“回归公益性、调动积极性、群众得实惠”作为公立医院改革的出发点和落脚点，提高基本医保、基本药物、基本医疗服务能力，促进人人享有基本医疗卫生服务，体现公平可及，增强人民群众对医改成果的认同感。  

（三）突出重点，全力创新。以城市公立医院综合改革为重点，以破除以药补医为突破口，着力在改革医保支付方式、推进管理体制创新、建立分级诊疗制度、推动人事编制和收入分配改革以及医药价格形成机制、药品供应保障机制等方面大胆创新，突破政策障碍和利益藩篱，建立符合实际、可持续发展的体制机制。  

（四）分类指导，因地制宜。立足市情，从实际出发，加强分类指导，下放相关权限，给予政策支持，鼓励区县因地制宜，探索创新，及时总结发现亮点经验并逐步推广，稳中有进地推动公立医院改革各项工作，避免“一刀切”和一蹴而就。  

三、改革目标  

以破除以药补医为切入点，探索建立现代医院管理制度、分级诊疗制度和全新的公立医院运行机制；破除公立医院逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，有效缓解群众看病难、看病贵问题。到2017年，现代医院管理制度初步建立，医疗服务体系能力明显提升，就医秩序得到改善，城市三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低；医药费用不合理增长得到有效控制，卫生总费用增幅与全市生产总值的增幅相协调；群众满意度明显提升，就医费用负担明显减轻，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。  

四、改革范围  

市、区县级公立医院（含中医民族医院、专科医院）。  

五、重点任务及分工  

（一）建立健全破除以药补医后的科学补偿机制。全市所有公立医院全部取消药品加成（中药饮片除外），实行零差率销售。对公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道，通过合理调整医疗服务价格、加大政府投入、改革医保支付方式、降低医院运行成本等建立科学合理的补偿机制。对医院的药品贮藏、保管、损耗等费用按药品价格的3%计算列入医院运行成本，由财政予以补偿。取消药品加成，实行零差率，由此减少的收入由各级财政投入分担20%、调整医疗技术服务价格弥补70%、医院通过加强核算和节约成本分担10%。改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入比重，降低药品和耗材收入比重，完善医药费用管控制度。到2017年，城市公立医院药品、医用高值耗材收入占医院总收入的比重控制在30%左右，县级公立医院控制在35%左右。（牵头部门：市卫生局；协同部门：市财政局、发改委、人社局负责。）  

（二）加快推进医疗服务价格调整工作。医疗服务价格制定和调整工作按自治区的文件规定和相关进度要求稳步推行，2015年12月20日前正式启动全市的医疗服务价格调整工作。在保证公立医院正常运行、医保基金可承受、群众负担不增加的前提下，坚持“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，合理降低药品、耗材、大型设备检查等价格，提高诊疗、手术、护理和中医民族医服务等体现医务人员劳务价值的医疗服务价格，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。市发改委会同财政、卫生、人社等部门加强监督和考核。（牵头部门：市发改委；协同部门：市人社局、财政局、卫生局）  

（三）继续深化编制人事制度改革。在全市现有编制总量内合理核定公立医院编制总量，建立动态调整机制，创新机构编制管理方式。采取市、区县级公立医院区别对待的方式稳妥推进。市级逐步实行编制备案制管理或不纳入编制管理；县级综合各种因素，在条件成熟后逐步推进。实行全员聘用制度和岗位管理制度，以核定的人员总量为基础设置岗位，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，推动人员管理由固定用人向合同用人转变、由身份管理向岗位管理转变。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑，按照国家规定推进养老保险制度改革。落实医院用人自主权，对医院急需紧缺的高层次人才，可按照自治区事业单位面向社会公开招聘的有关政策，简化程序，采取考核的方式公开招聘，机构编制、人力资源社会保障、卫生等部门要发挥好管理和监督职能。（牵头部门：市委编办；协同部门：市人社局、卫生局、财政局、教育局）  

（四）建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度。探索制定县级公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平。建立绩效工资总量的动态调整机制，绩效工资总量与服务质量、数量、患者（社会）满意度挂钩，与医疗服务收入（不含药品、耗材收入和大型设备检查收入）占医院总收入的比重挂钩，与控制基本医保费用增长挂钩，与控制医院资产负债率挂钩，力争到2017年人员经费支出占业务支出比例不低于40%，医院人均收入水平在现有基础上有较大幅度提高。实行绩效工资制度，完善收入分配激励约束机制。做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩；严禁给科室和人员设定创收指标，医务人员薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。逐步推行公立医院院长绩效年薪制。除院长(主任)的年薪外，其他人员的薪酬在工资总额范围内由院长(主任)自主分配；在编与非在编所有人员实行同工同酬制度。（牵头部门：市人社局；协同部门：市财政局、卫生局）  

（五）积极稳妥推行分级诊疗。按照国家、自治区建立分级诊疗制度的政策要求，综合运用价格、医保支付、绩效考核等手段，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。加快建立基层首诊、双向转诊制度。落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务。围绕医疗卫生机构功能定位和服务能力，研究制订不同级别和类别的医疗机构疾病诊疗范围，形成急性病、亚急性病、慢性病分级分类就诊模式。根据自治区常见病种入（出）院标准、转诊办法和医保支付办法，拉开不同层级医疗机构医保住院起付线与报销比例。落实一般诊疗费补偿，鼓励一般常见病、多发病到基层医疗机构诊治，科学引导患者到基层医疗机构就诊。到2016年底，县域内就诊率不低于90%。建立市、县级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，市、区县级公立医院为基层转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。逐步完善双向转诊程序，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，推进急慢分治格局的形成。探索建立高血压、糖尿病等慢性病诊疗服务和结核病综合防治管理模式。根据自治区调整的基本药物目录，建立慢性病常用药物带量带时采购供应渠道并纳入医保报销范围，为慢性病患者在基层就诊创造条件。实施优质医疗服务行动计划，切实改善人民群众就医感受。按照“填平补齐”原则，进一步加强基层医疗卫生机构基础设施建设。加快推进乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，启动实施社区卫生服务提升工程。抓好县级医院（含中医民族医院）综合能力提升工作。完成基层中医药服务能力提升工程。加强全科医生队伍建设，推进全科医生签约服务。（牵头部门：市卫生局；协同部门：市发改委、人社局、财政局、残联）  

（六）完善绩效考核和评估机制。按照国家、自治区制定的城市和县级公立医院综合改革效果评价实施方案和指标体系，综合调整绩效考核指标体系，强化对公立医院改革效果的考核评估，建立以社会效益、工作效率为核心的人员绩效考核制度。根据自治区制定的公立医院绩效考核办法和评价体系，定期开展考核评价工作。公立医院绩效考核核心内容主要包括医院的功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等指标。定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。对医务人员的绩效要重点突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度。考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升及个人薪酬挂钩。市、县级探索组建第三方评价体系，提升考核的客观公正性。2016年起将公立医院综合改革工作纳入区县人民政府绩效考核内容。对未推进改革的减少和取消财政补助。（牵头部门：市医改办；协同部门：市卫生局、人社局、财政局）  

（七）加快建立和完善现代医院管理制度。加快政府职能转变，探索建立统一高效、权责一致的政府办医体制，明确政府及相关部门的管理权力和职责。创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责，完善决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的法人治理结构。市、县级要尽快组建由政府负责同志牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，委员会办公室设在同级卫生部门。实行党委领导下的院长负责制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。明确院长任职资格条件，健全院长选拔任用制度，鼓励实行院长聘任制，推行院长职业化、专业化。稳步推行医院去行政化，逐步取消医院的行政级别。优化内部运行管理，构建以战略规划、全面预算、绩效考核、质量管理、财务管理、资产管理、审计监督为核心的专业化、精细化管理制度。加强公立医院党建工作，健全医院内部决策执行监督机制。（牵头部门：市卫生局；协同部门：市委编办、市人社局）  

（八）探索组建医疗联合体。以协同服务为核心，以医疗技术为支撑，以利益共享为纽带，以支付方式为杠杆，探索建立符合市情的多种形式的医疗联合体（以下简称医联体），实现城乡医疗统筹。城市以三级医院为龙头，鼓励与二级医院、社区卫生服务中心建立城市医联体。县域内以县医院为龙头，在基层医疗卫生机构行政隶属关系、管理体制不变的前提下，建立包括县、乡、村三级医疗卫生机构在内的县域医联体。县级人民政府出台县、乡、村医联体实施办法，促进医生和患者向基层下沉，提高基层医疗机构服务水平。在医联体内探索管理、运行和评价等机制，建立重点专科对口扶持机制、医师多点执业机制、区域信息联网机制、业务指导机制、医疗质量和检查结果统一标准、双向转诊绿色通道、连续性健康管理服务模式，达到强化公立医院的公益性质、提高医疗服务体系的宏观效率、促进分级就诊模式形成和提高社区卫生服务机构的服务能力的目标。在医联体内建立分工协作机制，通过技术骨干到基层医疗卫生机构轮岗、远程医疗等形式，推动优质医疗卫生资源优化整合、合理流动、下沉基层，引导患者在基层首诊、康复治疗。建立医联体内各级医疗机构之间的收益分配、责任与风险分担机制，在大型公立医院和二级医院、基层社区卫生服务中心之间形成利益共同体和责任共同体。（牵头部门：市卫生局；协同部门：市人社局、发改委、财政局）  

（九）深化医保支付制度改革。推行总额控制下的按病种付费、按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费。尝试推行按疾病诊断相关组（DRGS）付费方式。2015年医保支付方式改革要覆盖市内所有公立医院，覆盖30%以上医院出院病例数；2016年扩大到60%以上出院病例数全市按病种付费病种数不少于100种，逐步将部分门诊日间手术纳入医保统筹基金支付范围；到2017年全面实行。缩短预付和后付两种完全不同性质付费方式双轨并行的时间。建立完善医保经办机构和定点医疗机构之间的谈判协商机制与风险分担机制。逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员服务行为的监管。充分发挥医保对供需双方的引导作用，努力实现医保托得住、患者付得起、医院有动力。在自治区的指导下稳步推进商业保险机构受托办城乡居民大病保险，努力提供“一站式”服务，力争在2016年实现大病患者的出院即时结算。（牵头部门：市卫生局；协同部门：市人社局）  

（十）持续规范医疗服务行为。根据公立医院功能定位和实际技术能力，明确诊疗病种范围，建立适宜的临床路径、处方集和诊疗规范，规范处方行为，控制过度检查、过度治疗。2015年，实施临床路径管理的病例数在公立医院达到入院病例数的50%、出院病例数的30%。2017年实施临床路径管理的病例数在全市二级以上公立医院达到入院病例数的70%、出院病例数的50%。进一步加强医疗质量和医疗技术管理，完善医疗质量管理与控制体系，健全医疗机构评价评审制度，保障医疗服务质量和安全。大力发展与基本医疗保险有机衔接的商业健康保险，加快发展医疗执业保险，到2015年底前，全市三级、二级公立医院医疗责任险参保率要分别达到100%、90%以上。（责任部门：市卫生局）  

（十一）完善公立医院药品集中采购办法。根据自治区公立医院药品集中采购实施方案，启动新一轮药品采购。探索以市为单位在自治区药品采购平台上自行采购。提高医疗机构在制定采购目录和价格谈判时的参与度，实行分类采购。高值医用耗材必须通过自治区集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易,在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。严厉查处药品耗材购销领域商业贿赂行为。加强药品供应保障信息系统建设，建立药品采购数据共享机制。（牵头部门：市卫生局；协同部门：市人社局、经信委、食药监局）  

（十二）加强公立医院人才队伍建设。实施公立医院住院医师规范化培训，完成2015年度住院医师规范化培训任务。2016年起，原则上三级公立医院新进本科及以上学历医学毕业生接受住院医师规范化培训率达100%，二级及以下公立医院新进本科、专科学历毕业生规范化培训率达40%以上。推动三级综合医院设立全科医学科。探索开展专科医师培训试点，到2020年全面实施。争取尽快建立市级全科医生培训基地。加大公立医院急需紧缺人才和高层次人才培养培训力度。（牵头部门：市卫生局；协同部门：市人社局、教育局、财政局）  

（十三）优化医疗卫生资源结构布局。根据国家、自治区关于医疗机构设置的规划意见和标准，2015年底以前制定《吐鲁番市医疗机构设置规划（2016—2020年）》。按照严格规划增量，科学调整存量的原则，合理确定市、县公立医院数量、规模和功能定位，优化调整公立医院布局结构，构建布局科学、规模适度、层级合理、功能完善、协同有序、运行高效的医疗服务体系。从严控制公立医院资源规模（床位规模、建设标准和大型医用设备配备）。公立医院优先配置使用国产医用设备和器械。严禁公立医院举债建设、超标准装修和超规划配置大型医用设备。对千人均床位数已经达到自治区规定配置标准的区县，重点做好在建项目建设，调整床位结构和布局；对病床使用率低于85%的公立医院，不再进行扩建。严格控制医院外延式的盲目扩张，严禁公立医院举债建设和举债购置大型医用设备，引导医院内涵式发展。打造专科品牌，力争到2017年，每个二级以上医院都有1个临床重点专科达到全自治区先进水平。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。（牵头部门：市卫生局；协同部门：市发改委、财政局、人社局）  

（十四）大力发展社会办医。在编制区域卫生规划和医疗机构设置规划时为社会资本办医留出足够空间，优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，2015年社会办医床位数和服务量争取达到总量的20%左右。鼓励社会资本投向专科医院、老年护理和康复等资源稀缺及满足多元需求服务领域。进一步放宽准入，不限制社会办医疗机构的经营性质，凡符合规划条件和准入资质的，不得以任何理由加以限制。落实社会办医在土地、投融资、价格、财税等方面的扶持政策，切实保障非公立医疗机构与公立医疗机构享受同等待遇。探索推行医师多点执业，鼓励公立医院医师优先到基层医疗卫生机构、非公立医疗机构多点执业。依法严厉打击非法行医，严肃查处违法违规行为，规范和促进非公立医疗机构诚信经营。（牵头部门：市医改办；协同部门：市卫生局、发改委、财政局、人社局、商务局、国资委）  

（十五）加快推进医疗卫生信息化建设。加强区域医疗卫生信息平台建设，在自治区的统一规划和指导下，逐步构建全市区域人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库，完善技术标准和安全防护体系，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式。加快二级以上公立医院的信息化标准建设，并逐步实现与区域平台的对接。推进医疗信息系统建设与应用。加强医疗卫生机构信息化建设，强化信息技术标准应用和数据安全管理。依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管。加强远程医疗系统建设，强化远程会诊、教育等服务功能，促进优质医疗资源共享。（牵头部门：市卫生局；协同部门：市计生委、发改委、经信委）  

（十六）实施全民健康促进和健康管理。加强慢性疾病的预防控制工作，提高基本公共卫生服务和重大公共卫生服务项目绩效，实施全民健康促进战略，从源头上控制患病率和医疗费用增长。（牵头部门：市卫生局；协同部门：市财政局）  

（十七）落实政府投入责任。市、区县级政府严格落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用及政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、支农、支边和城乡医院对支援等公共服务经费。各级财政要调整支出结构，切实加大投入，增加的政府投入纳入财政预算。同时加强预算绩效管理，强化财政补助与公立医院绩效考核结果挂钩。（牵头部门：市财政局；协同部门：市卫生局、人社局、发改委）  

五、保障措施  

（一）加强组织领导，统筹协调推进。成立吐鲁番市公立医院综合改革工作领导小组，由市委、市政府分管领导担任组长、副组长，成员由市发改（医改办）、财政、编制、人社、卫生、计生、教育、商务、经信、食药、国资委、残联等部门负责同志担任。领导小组下设办公室于市卫生局（简称市公医改办），负责统筹协调、督促推进公立医院综合改革工作，由市卫生局主要负责同志兼任办公室主任，分管负责同志担任办公室副主任，各区县卫生局、市及区县公立医院主要负责同志担任成员，并从各区县卫生系统、市人民医院各抽调1名骨干负责办公室的日常工作。建立市公立医院综合改革重点部门联席会议制度，由市政府分管领导为联席会议总召集人，定期召集市发改、财政、编制、人社、卫生五个重点参与部门听取工作进展情况，研究解决存在的问题。由财政部门牵头，商卫生部门协调解决2015年市公医改办、重点部门联席会议的相关工作经费问题；并从2016年起列入政府财政预算。  

（二）强化责任意识，形成工作合力。市人民政府与各区县签订年度公立医院改革目标责任书，纳入政府目标管理绩效考核。各区县、各部门要把公立医院改革作为一项重大责任工程、民生工程，切实加强组织领导和统筹协调，坚持“一把手”负总责，分管领导具体负责，高位推动。建立市、区县两级统筹协调的工作推进机制，明确各级政府和各有关部门职责，密切配合，综合施力，共同打好公立医院综合改革的“组合拳”。市公医改办要切实履行政策研究和统筹协调工作职能，加强对各区县推进公立医院改革工作的分类指导。各级政府要充分发挥政府主导作用，切实负起政府办医责任，确保改革顺利进行。  

（三）明确工作任务，加强督导考核。市公立医院改革工作领导小组各成员单位要根据任务分工，负责研究制定相关配套政策文件。各牵头部门要抓紧制定工作推进方案，提出可检验的成果形式和进度安排，其他责任部门积极配合。区县级政府要明确改革任务，制定贯彻落实的具体方案，层层分解细化，明确提出改革进度安排和工作台账，认真组织落实。改革推进中遇到的重大情况和问题及时向市公医改办报告。市公医改办负责定期组织开展督查指导、跟踪评估、考核通报，及时总结推广改革经验，并协调解决公立医院改革推进中出现的问题，不断完善政策措施。  

（四）及时总结宣传，营造良好氛围。全市各有关部门要密切跟踪工作进展，及时总结经验，研究解决改革中出现的问题。对于相对成熟的改革经验，要加快推广应用。大力宣传和解读改革的政策措施，加大正面宣传力度，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识、增强信心，营造改革的良好氛围。做好医务人员的宣传动员工作，发掘和宣传先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。开展对市、区县级政府、相关部门领导干部和公立医院管理者的政策培训，提高政策水平和执行力，确保改革顺利推进。